上海市普陀区：打造“零距离-社区治理共同体” 建设“美丽普陀-同心家园”

近年来，上海市普陀区坚持“以人民为中心”的发展理念，树立“高质量发展、高品质生活、高标准管理”的工作目标，聚焦人民群众反映强烈的居住类民生难题，发挥党建引领，法治、德治、自治、共治各方协同的“零距离-社区治理共同体”的作用，开展“美丽普陀-同心家园”建设，通过“五违四必”整治、老旧小区改造、物业矛盾纠纷化解、网格化治理能力提升、社区达人善治等，探索构建“家门口”的治理体系，实现了“把问题解决在群众开口之前”“把矛盾化解在小区围墙内外”的积极成效。

一、背景和基本情况

普陀区是上海苏州河两岸民族工业的发源地，全区共有8个街道、2个镇，278个居（村）委会，726个住宅小区，总建筑面积达3742万平方米，常住人口约128万。上世纪80年代，随着产业结构调整，普陀区面临着经济转型的巨大压力，为了解决大批产业工人下岗后的再就业，以兴建大市场、大物流为主导产业，解决经济发展和就业问题。虽然大市场、大物流促进了经济发展，也满足了人民群众便捷的生活和就业需求，但是由此带来的环境环保问题、治安安全问题、人口管理问题，群众投诉不断；再者，曾经的工人新村，由于基础设施老旧、煤卫不成套独用，还要拎马桶生活，389个公房、售后公房和早期商品房小区，一方面物业费收不到，物业管理水平上不去，一方面群众对居住环境不满意。对标国际大都市和城市精细化管理的要求，面对人民群众对美好生活的期待，我们的工作还存在不少薄弱环节，主要有：

（一）群众对环境“脏乱差”反映强烈

自2016年普陀区打响红旗村“五违四必”整治第一枪以来，广大群众强烈要求整治环境特别脏乱差、严重影响市民交通出行、消防和食品安全隐患突出的大市场；同时对河道沿岸生态环境治理、居住区周边成片违法建筑治理、小区周边安全隐患突出的“三合一”“居改非”“占道亭棚”治理等呼声强烈。据统计，2017年12345市民服务热线各类环境问题投诉居多，其中“违法搭建整治”投诉量达4604件/年。

（二）群众迫切期待居住条件得到改善

尽管近年来区委区府高度重视并致力于旧住房的改造和修缮，但仍有28个二级以下旧里地块和55万平方米不成套的住房需要改造，居民投诉“洗浴厕”生活很不方便；而生活在老旧小区的居民反映小区基础设施差、停车困难、绿化覆盖少、生命通道开辟难、加装电梯难等，抱怨居住环境和生活品质上不去，还经常为各类矛盾和纠纷投诉不断。

（三）群众“急难愁”问题反反复复投诉

据统计2016年-2018年，全区涉及物业纠纷矛盾的信访2890件，其中，个访2700批，集访190批；“12345” 市民服务热线共受理投诉93584件，涉及物业纠纷矛盾29780件，约占三分之一。老百姓反复投诉、诟病最多的主要是小区保安“不安”、保洁“不洁”、保绿“不绿”；物业在服务质量、小区管理品质、公共收益账目公开等方面问题突出；业委会“专业能力”不足，与物业冲突不断，从区法院2014-2018年受理的7195件纠纷案件来看，物业服务合同纠纷7120件，约占98.95%。

二、主要做法

（一）从“五违”整治走向“无违”创建

回应群众呼声，首先从依法治理开始。2017年区委区府成立“五违”整治和“无违”创建领导小组，通过“拆有章法、建有规划、管有成效、美有温度”建设“美丽普陀-同心家园”，从“五违”整治，走向“无违”创建，坚决打赢城市生态环境治理的攻坚战。

一是“集团军”作战。全区上下党建引领、条块联动、各方协同，由街镇牵头，公安、消防、城管、市场监管、绿化市容、房管等各类执法力量、管理力量，以“网格编队”下沉基层社区，通过“集团军”作战，全力出击、依法整治。2017年以来，全区共拆除违各类法建筑230万平方米；2019年发起史上最难违建整治攻坚战，全面完成铜川路水产市场、金盛好来福家居市场、华环农贸市场、星沪中文化市场、三官堂电子市场、礼泉路建材市场等12个市场41万平方米的违建拆除。建立无证建筑数据库，实施挂图作战、分类整治、销项推进，截至目前，全面实现了区域内经营性违法建筑整治“清零”。

二是“五违”综合治理。截止2019年底，全面完成2445家违法经营户取缔整治；整治违法排污772批次，处罚60家企业，共处罚金额343.7万元；整治占绿毁绿1084件；整治地下空间违法居住823处，整治“居改非”1369处、完成“三合一”整治2310处，整治清除占道亭棚373个；整治“六乱”即无序设摊、跨门营业、食品摊贩6590件次。全区各类顽症整治完成率达96.22%。

三是“无违”整体推进。经过两年的艰苦努力，全区共有278个居村完成“无违建居村”创建，创建率达100%；全区10个街镇创建成“上海市无违建先进街镇”，创建率达100%，成为上海市第一个完成“无违建先进居村（街镇）”创建“双达百”区。制定《普陀区社区发展规划导则》，引导设计师进社区，广泛发动群众开展家园治理，通过推进“美丽街区”“美丽家园”“美丽楼道”建设（简称：“三个美丽”建设），推广杨柳青路河岸生态慢行步道、兰田街心休闲花园、合阳小区等一批“拆、建、管、美”示范案例，把拆出来的空间还给了老百姓，赢得了社区群众的纷纷点赞！

（二）以“六个一批”化解群众“急难愁”

为了解决群众“急难愁”问题，2018年区委区政府将“硬件提升、软件支撑”的“美丽普陀-同心家园”建设作为民生实事工程推进，决定用三年的时间，加大28个二级以下旧里地块的改造，启动55万平方米非成套住房的改造，推进197个老旧小区近815万平方米的住房全面、系统地综合修缮；研究制定了《普陀区关于加强党建引领推进住宅小区综合治理的实施意见》《普陀区“满意物业”三年行动计划（2018-2020年）》，聚焦突出问题，重点推进住宅小区综合治理“六个一批”项目。

一是化解了一批物业突出疑难矛盾。2018年由区司法局牵头建立“区-街镇-居村物业纠纷调处”三级响应机制，成立了“普陀区物业纠纷调处委员会”，共受理各类物业纠纷303件，调解成功235件，制作协议书138份。各街道、镇司法所组织法律顾问参与物业矛盾纠纷的调处，建立起“律师+社区达人”的调解平台，充分发挥了基层调解组织“第一道防线”的作用。各居民区的“红色议事厅”，构建了党建引领下的1+3+X“社区治理共同体”，1是居民区党组织，3是居委会、业委会、物业“三驾马车”，X是社会组织、团青骨干、社区志愿者等各方力量，从楼道堆物到加装电梯，通过自治共治化解社区矛盾。

二是推动了一批物业维修基金的续筹。区房管局制定了《关于开展维修资金补建工作的通知》，探索建立了法定续筹、日常续筹、专项续筹、定额续筹、公共收益补充等形式多样的基金筹集模式。对24个维修资金现状低于30%的商品房小区推进续筹，探索完成了嘉富利大厦、牡丹新苑、怒江新苑等27个小区维修资金的日常续筹。

三是实施了物业服务达标考核。从2018年起，在全区范围内建立物业“红黑榜”制度，开展物业服务达标考核，各街镇以小区为单位，对物业服务企业进行“月考”，区房管局对物业服务企业进行“半年考”，根据考核结果实施分级奖励，变政府“补贴”为达标“奖励”；创建“区物业行业信用信息预警机制”，采用“红黄橙绿”四色警示，在上海、普陀等媒体定期公开物业服务情况，变事前审批为事中事后监管，倒逼物业服务改革，推动形成“优胜劣汰、失信失业”的发展环境。

四是试点了一批工程造价咨询和代理记账。2019年全区共有81个小区试点代理记账工作，通过政府购买服务，引入专业机构开展小区维修资金、公共收益、业委会工作经费等规范管理。目前已经在全区推行代理记账工作，通过“小区账本”牵住物业治理的“牛鼻子”。

五是推进了一批居委会业委会交叉任职。全面推进业委会组建，目前组建率达99%；强化居民区党组织和居委会的统领作用，全区202个符合条件的业委会成立了党的工作小组，为实现党对基层治理的全面领导提供坚强保证。

六是提升了一批物业企业服务能级。徐虎，是普陀区物业管理服务的“大品牌”，通过区属国资企业西部集团物业联盟建设，带动物业行业的改革，进行管理产业合并，推动“维修服务抢单”“西部工匠”等物业服务能级提升计划，推动物业管理区域化、规模化、专业化。

（三）以“三化融合”解决“最后一公里”问题

为了回应群众期盼，让群众有更多获得感、幸福感、安全感”,普陀区围绕“创新驱动、转型发展”，以“高质量发展、高品质生活、高标准管理”为工作目标，推进基层治理“网格化、标准化、智能化”三化融合，着力在构建“家门口”的治理体系和解决基层“最后一公里”问题上下功夫，创新治理机制，提升治理能力。

一是打造“网格化”综合管理服务片区治理平台。普陀区建成了27个网格化综合管理服务片区，划分了59个“网格管理责任块”，将下沉的城管、市容绿化、市场监管、房办和公安等管理和执法力量，与街道行政力量在网格片区治理平台上实现深度融合，人数规模约35-50人不等，通过建立网格巡查、发现处置、联合执法等工作机制，形成多兵种、组合式、小部队的“集团军”作战机制，不断优化提升城市管理的幅度和力度，让老百姓看得到身边的管理力量，感受得到“最后一公里”的问题有人“管”了。

二是建立“标准化”工作规范和导则。通过制定《普陀区精细化管理三年行动计划》《普陀区城市管理导则》以及“智联普陀-城市大脑”45个场景应用的事部件处置流程等，指导基层执法管理人员依规范快速处置问题，自2018年以来连续两年12345热线重复投诉率在不断下降，群众满意度在不断提升。

三是探索“智能化”在社区治理中的应用。建立“大数据+网格化+铁脚板”精准治理模式，依托“智联普陀-城市大脑”平台，将公安“雪亮工程”、网格传感器、小区智能安防的数据汇集在“一网”“一屏”上，以“智能发现、智能指挥、智能处置”，提升社区重点薄弱环节“人防+技防”治理成效，通过“预知、感知”把问题解决在群众开口之前；通过居民区社工的“铁脚板”，建立起“四百”即进百家门、知百家情、解百家忧、暖百家心的走访工作机制，将走访信息和问题通过手机APP上传至网格平台派单处置，把围墙内、外“不放心的地、不放心的人、不放心的事”都管起来，做到“全覆盖、全过程、全天候”。

三、主要成效

（一）看得见的环境变化提升了群众的满意度

“五违”整治、“无违”创建为“美丽普陀-同心家园”建设打下了更加坚实的基础。“五违”整治，打击了各类违法经营，整治了各类环境脏乱差现象，消除了各类安全隐患，给普陀经济的高质量发展腾出了空间，给人民群众高质量生活创造了环境，给城区高标准管理扫清了障碍。“无违”创建，受到广大群众的一致好评，共收到群众送来的感谢信575封，锦旗280多面，无1例群体性上访！社区群众对“五违四必”整治的满意度得分从2017年的78.82分，到2018年的80.21分，到2019年的84.71分，满意度排名从原来的倒数，上升到2018年的第20名，2019年的第5名；社区群众对推进街区景观道路建设、小区综合改造和楼道整治的“三个美丽”建设满意度不断提升。“五违”“无违”治理是依法治理，更是“民心”治理，拆违不仅拆出了环境、拆出了安全，更拆出了发展的信心、拆出了人民群众的获得感！

（二）社区治理共同体汇聚了“同心”的力量

在“美丽普陀-同心家园”的建设过程中，探索形成了一批基层社区治理的优秀案例和实践区，如“长寿路街道社会治理促进中心”通过引导社会组织和专业人才参与小区治理，从业委会换届，到加装电梯、智慧小区、垃圾分类、缓解停车难等，让党建辅导员、代理记账员、工程报价员、律师、工程师、规划师、审计师等“达人”“能人”“热心人”有用武之地，让社区治理充满了“正能量”。2019年普陀区探索居委会组建“物业和环境委员会”，通过组织联动、街区联动、党群联动、项目联动的1+3+X工作机制，构建起了“零距离”社区治理共同体，涌现了一批如音乐广场小区、合阳小区、曹杨花苑、香泉苑、樱花苑等治理成效突出的“美丽家园”示范小区，以及马善祥、尹永敦等群众信得过的“金牌”业委会主任和120位“社区治理达人”。

（三）条块联动实现了社区综合治理的能效

在“美丽普陀-同心家园”的建设过程中，区委提出“街镇吹哨，部门报到”，建立起了条块联动机制。结合居村大调研，全区171个机关党支部与居民区党组织结对，吹响了“集结号”，建立了“居村直通车”问题解决机制，将集中反映的住宅小区综合治理的20类3452条意见，梳理成72个“任务项”，由条线部门认领，组织年轻公务员“当一天居委会干部”，建立起对接服务、解决机制，区委大调研办对问题回应不及时、不积极、不作为的部门亮“黄灯”“红灯”，用机制“倒逼”委办部门转变工作作风。建立“条块约请”机制，由街道提出“痛点”“难点”“堵点”问题，2018年以来，利用周六召开专项推进会和整治会，由区领导带领委办部门协同街镇抓推进、抓治理，解决了一批如金盛好来福家居市场重大安全隐患、小区大件垃圾处置等150个长期得不到解决的“拦路虎”“硬骨头”问题，在整合资源、聚焦力量、疏通难点、条块联动上，下了一手“攻坚棋”和“连心棋”。

四、探讨与评论

普陀区开展“美丽普陀-同心家园”建设推动社会治理体系和治理能力现代化的有益探索和生动实践。以下经验值得深思和探讨：

（一）同心凝聚，加强“党领导一切”的治理格局

“美丽普陀-同心家园”实践的启示一：坚持全面加强党对基层社会治理的领导。“零距离-社区治理共同体”建设，突出党组织的凝聚力、号召力，完善了以党为核心的“同心圆”治理架构，以“党组织-社区单位-各类组织”联动、“骨干党员-志愿者-各界人士-专业团队-社区群众”参与，将各类组织力量、行政力量、执法力量、专业力量、社会力量和群众力量，汇聚成有共同价值取向的治理共同体，关注群众身边的问题，通过社区“红色议事厅”协商平台开展治理，构成从“核心”向“外围”逐层辐射的党建引领结构图，发挥了基层党组织在公共管理、公共服务、公共安全中的核心领导力作用。

（二）同心守望，坚持“以人民为中心”的发展理念

“美丽普陀-同心家园”实践的启示二：以人民为中心，始终坚持问题导向。通过几年来的探索实践，建立问题发现机制、协商议事机制、项目执行机制、信息反馈机制、跟踪监督机制、评估评议机制等，坚持“同心守望”，将群众反映最强烈的民生问题逐一分析、分类施策，回应群众期盼，化解各类矛盾和纠纷，解决群众“急难愁盼”问题，以儿女之心办好老百姓的事儿。

（三）同心参与，激发“共建共治共享”的基层活力

“美丽普陀-同心家园”实践的启示三：广泛发动群众，激发基层活力。“同心参与”就是坚持“群众的事同群众多商量，大家的事人人参与”，引导社区居民发现问题、协商治理、推动善治，把家园建成自己想要的样子。充分运用社区党建联席会议、社区代表会议、居民代表会议、“三会一代理”等机制，聚焦公共事务，凝炼共同话题，形成共同价值，依法依规开展自治共治；把广大群众对美好家园的心愿化为评价指标，把评判权、考量权交给群众，让群众自带“流量”地开展满意度评价，做到让群众从“被满意”到“真满意”，让基层治理实效更接“地气”、更有“人气”！